El informe 2015 de la Corporación Latinobarómetro, que mide anualmente las opiniones de los ciudadanos de 18 países del continente, muestra que Uruguay presenta una llamativa paradoja. Mientras solo una quinta parte de los entrevistados reconoce tener confianza en las otras personas[1], el sistema democrático y sus principales instituciones cuentan con niveles de confianza del entorno del 50%. O sea, grosso modo los uruguayos confiamos más en la democracia, el Estado y el sistema político que en el vecino o el compañero de trabajo. Esta anotación no es menor porque explica en buena medida la distorsión entre nuestra visión sobre el país como entidad colectiva y la vida cotidiana del individuo.
En esta breve contribución intentaré demostrar que el sistema político uruguayo basa su funcionamiento en un acuerdo de reglas y procedimientos, no afronta grandes conflictos políticos y tampoco se encuentra en una etapa de creciente polarización política. Para ello, utilizaré información empírica tomada del ya mencionado Latinobarómetro, de una encuesta realizada en marzo de 2014 por el proyecto “A Crisis of Legitimacy: Challenges to the Political Order in Argentina, Chile and Uruguay” (IDRC – Universidad Diego Portales de Chile) y del Sistema de Información Parlamentaria (www.parlamento.gub.uy).
La democracia como valor supremo
No hay duda que la dictadura que sufrió Uruguay entre 1973 y 1985, galvanizó el sentimiento democrático de sus ciudadanos. La ausencia de libertades, la violación a los derechos humanos y el ostentoso fracaso de dicha experiencia política, fortaleció la ya vieja convicción de que la democracia es el mejor sistema de gobierno. Por esa razón, no es casual que todas las encuestas continentales que regularmente evalúan el apoyo al régimen político muestren a nuestro país entre los primeros lugares. Mientras la democracia en Uruguay ha contado con un apoyo promedio del 89,5% de sus ciudadanos entre 1995 y 2015, en América Latina dicha cifra se situó en 69,5% (Latinobarómetro 2015).
¿Qué implica que nueve de cada diez uruguayos crean que la democracia es el mejor sistema de gobierno? Supone que la mayor parte de la población cuenta con un compromiso con el régimen político independientemente de los resultados que el mismo pueda generar. O sea, los electores que no votan al partido que ganó el gobierno están dispuestos a aceptar el costo de la situación (en materia de políticas públicas) antes que cuestionar al régimen democrático y buscar otro tipo de salida. Ello no supone que los ciudadanos y grupos opositores no protesten ni alcen su voz para expresar sus discrepancias. Por el contrario, la disidencia suele ser aceptada y se procesa en el marco de un conjunto de reglas aceptados por todos los actores, y dicha forma de procesar el conflicto encuentra en nuestro país un acuerdo básico ampliamente mayoritario.
El respaldo a la democracia cuenta con un correlato de menor intensidad en la confianza que se tiene en las instituciones democráticas. De acuerdo al estudio de Latinobarómetro, Uruguay representa un caso excepcional en América Latina por haber revertido, en algo más de una década, una situación de modesta confianza en las instituciones de la democracia en otra donde el gobierno, el Parlamento y el Poder Judicial concitan el respaldo de la mayoría (ver gráfico).
Uruguay: Confianza en las instituciones democráticas
2002-2015
Fuente: Latinobarómetro 2015.
Ahora bien, el régimen democrático y sus instituciones pueden contar con apoyo ciudadano pero aún así mostrar altos niveles de polarización política y conflicto. Por esa razón, resulta conveniente desentrañar cómo funciona la competencia y el debate público en Uruguay.
Desavenencias públicas y acuerdos básicos
Pese a contar con un sistema multipartidista de tres o más partidos, desde la reinstauración democrática Uruguay ha funcionado como un sistema político centrípeto, con un partido o coalición en el gobierno y varios partidos situados en la oposición. Esto quiere decir que la competencia interpartidaria ha estado orientada al centro del espectro político y la alternancia en el gobierno no supone un evento dramático como suele ocurrir en otras nóveles democracias. Obsérvese que cuando fueron electos presidentes más próximos a los extremos del continuo ideológico (por ejemplo, Luis A. Lacalle a la derecha o José Mujica a la izquierda), el diseño institucional y la naturaleza de los partidos políticos les obligó a moderar sus posiciones. Y cuando ello no ocurrió, las propuestas radicales de los presidentes sencillamente fracasaron[2].
En cada elección nacional, los candidatos ganadores de las internas partidarias suelen diseñar estrategias orientadas a captar al mayoritario segmento de votantes de centro, lo cual implica moderar las propuestas programáticas para ajustarse a las preferencias de ese electorado moderado. El siguiente gráfico muestra la distribución ideológica de la población uruguaya en marzo de 2014. Como podrá apreciarse, la mayor parte de los ciudadanos se autodefinen ideológicamente como de centro, o de centro-izquierda y centro-derecha, y las posiciones radicales o extremas son absolutamente minoritarias (no alcanzan el 20% de la población).
Ubicación ideológica del electorado uruguayo
Utilizando una escala de 0 a 10, donde 0 es muy de izquierda y 10 es muy de derecha, ¿en qué posición se ubicaría Ud.?
Fuente: Resultados Encuesta Uruguay del Proyecto “A Crisis of Legitimacy: Challenges to the Political Order in Argentina, Chile and Uruguay”
Estas observaciones refieren básicamente a la estructura del sistema político y presentan un rasgo permanente, al menos desde 1985. No obstante, el funcionamiento cotidiano de la política en Uruguay muestra a los partidos, fracciones, grupos e individuos debatiendo todo el tiempo respecto a la naturaleza de las políticas públicas y a los rumbos del país. Los que gobiernan defienden las medidas que adopta la administración y quienes se oponen, tienden a criticarlas ofreciendo alternativas. Dichos debates suelen tener mayor o menor estridencia dependiendo de las temáticas que se discutan y de los costos políticos que puedan generar.
No obstante, cuando miramos el proceso de votación de las leyes en el Parlamento encontramos la existencia de un fuerte consenso en torno a un amplio rango de normas. Obsérvese que entre 1995 y 2015, un 83% de las leyes fueron votadas por unanimidad -es decir por todos los partidos- por lo cual puede decirse que el conflicto está concentrado en menos de la quinta parte de las decisiones que adopta normalmente el Parlamento. Esto es así cuando gobiernan los partidos tradicionales como cuando gobierna la izquierda lo cual parece ser un comportamiento sistémico del proceso de toma de decisiones (ver cuadro)[3].
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Proceso legislativo. Votación de leyes en el Senado. 1995-2005 |
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| En el gobierno… | Unanimidad | Votación dividida | Leyes votadas | |
| 1995-2005 | Partidos tradicionales | 979 (84%) | 188 (16%) | 1.167 (100%) |
| 2005-2010 | Frente Amplio | 1.210 (83%) | 246 (17%) | 1.456 (100%) |
| 1995-2005 | 2.189 (83%) | 434 (17%) | 2.623 (100%) | |
| Fuente: Elaboración propia en base al Sistema de Información Parlamentaria. | ||||
Las votaciones divididas en el Parlamento expresan las preferencias en materia de políticas públicas de cada partido y conforman naturalmente la agenda pública más relevante de la política uruguaya. Por esa razón, el disenso interpartidario es ruidoso y complejo. La oposición necesita que la ciudadanía conozca y comprenda sus puntos de vista y los partidarios del gobierno desean defender públicamente sus posiciones. Con ese fin, la oposición echa mano a los instrumentos institucionales disponibles (llamados a sala e interpelaciones, comisiones investigadoras, recursos ante el Poder Judicial, etc.) y también busca acceder a los medios de comunicación. Todo esto, por tedioso, infructuoso o irritante que pueda parecer, es perfectamente normal y hace a la naturaleza de un sistema democrático.
Por otra parte, en Uruguay las desavenencias públicas conviven con decisiones orientadas claramente a la cooperación entre todos los actores. En el Parlamento, los partidos acuerdan por consenso el orden del día de la discusión (este no es un hecho menor en términos comparados) y la distribución de cargos en los organismos de conducción legislativa (donde la mayoría suele ceder a la oposición la Presidencia de la Cámara de Representantes por dos años). A su vez, durante las últimas dos administraciones, el gobierno y la oposición acordaron una integración plural (coparticipativa) en los Directorios de Entes y Consejos Autónomos, y renovaron las autoridades de organismos de contralor como el Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la Corte Electoral. Finalmente, las reuniones del Presidente con los líderes de los partidos para discutir grandes temas son también ámbitos de cooperación. Este hecho frecuente no llama la atención en Uruguay pero sorprende a más de un observador extranjero. Ver a los líderes partidarios o a los ex-presidentes posar para una fotografía puede resultar un hecho banal pero en sí mismo entraña un profundo y sólido acuerdo en torno a las bondades del régimen democrático.
Por tanto, la discusiones públicas en Uruguay por más estridentes que puedan parecer, reposan en una serie de acuerdos básicos. Esto supone una forma muy concreta de competir, un reconocimiento de las mutuas necesidades que el gobierno y la oposición suelen tener, y el cuidado estricto por la preservación de la democracia.
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[1] La confianza interpersonal se mide con una pregunta estándar: ¿Cree Ud. que “se puede confiar en la mayoría de las personas” o que “uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los demás”?. América Latina es uno de los continentes con menos confianza interpersonal del planeta. Mientras Europa presenta un promedio de 44%, Asia cuenta con 32%, el mundo árabe con 27% y América Latina 17%. Sólo África la supera en desconfianza con un 15%. Uruguay, Panamá y Argentina están al tope del ranking de confianza interpersonal del continente con un 22%. La lista la cierran Costa Rica con un 11% y Brasil con un llamativo 7%.
Ver https://www.pizzolante.com/pizzolante/wp-content/uploads/2016/01/Latinobarometro-2015.pdf
[2] Por ejemplo, el Presidente Lacalle intentó privatizar varias empresas del Estado pero sus propuestas fueron bloqueadas por un referéndum en 1996. A su vez, el Presidente Mujica intentó aprobar un impuesto a las grandes propiedades pero la iniciativa terminó encallando en la Suprema Corte de Justicia.
[3] Es cierto que el lector puede llegar a pensar -con toda lógica- que el gigantesco volumen de legislación aprobada por unanimidad tal vez refiera a cuestiones de escasa importancia para la vida del país. Sin ingresar a una discusión respecto a lo qué es importante para un país, debe señalarse que la discusión de dichas leyes implicaron trabajo, tiempo y recursos invertidos por los partidos, que en un ambiente polarizado es algo difícil de lograr.